在法治下思维：细化城市管理 增强减灾能力

　　2015年5月12日，我国迎来第七个“防灾减灾日”，国家减灾委确定了“科学减灾，依法应对”的主题，并强调要从“科学与依法”、“知识与技能”、“风险与隐患”、“完善预警”四个方面入手，理性思考中国城市防灾减灾现状，认真梳理中国城市及其城市群在防灾能力建设上的承载力，直面全国各地已投入的“十三五”防灾安全规划编制，特别是诸如“京津冀一体化”后将显现的综合应急能力欠研究评估、缺少建设与整合设计，人们不免提出质疑：何为中国城市安全减灾管理的法制保障？何为城市综合减灾有效的管理体制与机制？何为城市安全发展可行的政策工具？何为真正可依靠的社会共筑的安全建设的纲领？何为医治城市运行“病症”的发展良策？要回答这些问题，城市管理者要在法治思维下，规范推进并提升面向新常态的战略，站在中国新型城镇化建设的基点上，尽快从中央到地方落实“城市防灾立法”的编研问题。

　　城市综合减灾再审视

　　2015年初由中国社科院和首都经贸大学联合发布的《京津冀蓝皮书 京津冀发展报告（2013）》明确提出，北京的综合承载力已经入危机状态，尽管报告并未专门从“四大灾种”上列出北京面对的危机态，但以下几方面数据令人震惊：京津冀地区人口严重超载，现有水资源仅能承载六成人口使用，环境公害致使京津冀“三地”雾霾橙色预警是“常态”，京津冀“三地”在长三角、珠三角城市拥堵中居“首位”，而北京又是最拥堵地，表现出的城市道路承载力“之灾”。究其根源，在于首都大发展的功能过度集中、“职能失衡”，城市规划未能起到真正调整之作用。面对以北京为代表的城市综合承载力超警戒线的事实，面对京津冀“三地”固有的自然灾害与人为灾害的“危险源”，迫切需要站在城市宏观层面进行综合立法。

　　城市综合减灾需立法保障

　　十二届全国人大三次会议已通过了“立法法”修订，它使持续升温的“法治中国”有了依据。

　　伴随着2015年3月第三届世界减灾大会在日本的召开，《联合国千年宣言》迎来“大考”的关键期。面对“立法法”破题所带来的一系列利好消息，已运行多年的《国家突发事件应对法》尚未提及修改，城市安全防灾及应急综合管理迫切需要的“综合减灾立法”仍石沉大海，中国安全健康领域立法还未跳出“头疼医头”的“圈子”，从城市综合减灾需要的“精细化管理”出发，“立法法”赋予的城市安全减灾条例的编研，应该成为最为根本的“精细化管理”之道。

　　城市综合减灾立法，涉及城市结构、城市要素、突发灾难类型应对等多方面问题，只有从安全城市内涵及其持续改进的大视野出发，只有靠依法管理的城市主体、资源、制度、文化等综合要素的控制，才有希望建立起可持续改进的综合减灾的干预模式。

　　对城市综合减灾立法的思考

　　第一，“北上广”及四大直辖市应率先针对自身城市安全特性，编制《城市防灾减灾条例》，它将从综合风险防范、安全减灾发展与安全城市建构上提供“中国城市样板”，它将使中国呼吁了近20年的综合防灾减灾理念落到实处。“十三五”规划应将该内容率先纳入。

　　第二，从大城市灾难及酿灾潜势入手，通过立法及执法提升城市应对突发事件的可恢复力。全球城市风险管理与灾害防御是迫切的难题，只有从城市功能与系统的脆弱性出发、只有用法治建设有效的治理与协调机制、只有深入展开“城市恢复力行动”，城市防灾与社会治理现代化才会在强调科学有效的同时，提升可实施性。

　　第三，安全城市建设是长期性、复杂性、艰巨性任务，必须注重城市各环节安全发展法规的系统性、整体性与协同性，《城市防灾减灾条例》的编研立法过程，正是普及安全文化意识的最有效行动。（来源：中国建设报）